如何正確理解和引用審計(jì)法規(guī)？目前，以我國修訂后《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》，新頒布的《國家審計(jì)準(zhǔn)則》和《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》為一體的審計(jì)法律法規(guī)體系已經(jīng)形成。在審計(jì)工作中，正確理解和引用審計(jì)法律法規(guī)從而達(dá)到規(guī)范審計(jì)行為，提高執(zhí)法水平和審計(jì)質(zhì)量，是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)必須解決的一個(gè)基本問題。
審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是憲法和審計(jì)法賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。在審計(jì)監(jiān)督中，特別要注意法律法規(guī)引用。
（一）注意適用法律法規(guī)的“層次性”
首先應(yīng)正確認(rèn)識(shí)法律法規(guī)之間的關(guān)系，第一層次為法律，就是由全國人大包括人大常委會(huì)公布頒布的，包括憲法，審計(jì)法、預(yù)算法．會(huì)計(jì)法、公司法等法律；第二層次為行政法規(guī)，有國務(wù)院制定的《審計(jì)法實(shí)施條例》等；第三層次為部門規(guī)章，包括國家審計(jì)準(zhǔn)則、財(cái)政部制定的各項(xiàng)會(huì)計(jì)制度等；第四層次為依據(jù)以上法律法規(guī)制定的各類規(guī)范性文件，如規(guī)定，辦法、通知等。
其次在適用法律法規(guī)上應(yīng)遵循引用層次最高，法律效力等級(jí)最高的原則。由于我國現(xiàn)行的法律法規(guī)體系尚不健全，或多或少地存在各個(gè)法律、法規(guī)、規(guī)章層次之間在相關(guān)內(nèi)容上不一致的地方，甚至有相互抵觸的現(xiàn)象，因此要求審計(jì)人員在依法定性和依法處理處罰時(shí)應(yīng)注意法律法規(guī)的層次，在法律，法規(guī)，規(guī)章都有明確規(guī)定的情況下，引用層次最高的；法律沒有明確規(guī)定的，引用層次較高的；以次類推。對(duì)同一性質(zhì)問題，兩部法律都有明確規(guī)定的．在引用時(shí)注意把握特別法比一般法優(yōu)先，新法優(yōu)于舊法。
在適用法律法規(guī)上要遵照“新法優(yōu)于舊法、下位法服從上位法、特別法優(yōu)于普通法”的原則。從法的效力范圍看，法適用的一般原則是法不溯及既往，即法對(duì)它生效以前的事件或行為不可以適用。因此，既不能引用過時(shí)的、失效的規(guī)定，也不能引用審計(jì)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)還沒有生效的規(guī)定作為審計(jì)處理處罰依據(jù)。同類事項(xiàng)，普通法和特別法都有規(guī)定的，特別法的適用應(yīng)優(yōu)先于普通法。在法的效力等級(jí)上，上位法與下位法沖突的，應(yīng)引用上位法；在不沖突的情況下，可以同時(shí)引用上位法和下位法。
（二）注意適用法律法規(guī)的“特殊性”
特殊性主要體現(xiàn)三個(gè)方面，一是適用對(duì)象，是否包括被審計(jì)單位在內(nèi)；二是適用范圍，是否針對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為和違反審計(jì)法的行為；三是適用內(nèi)容，對(duì)某些違法行為法律法規(guī)有無特殊規(guī)定。如《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為進(jìn)行處理。同時(shí)《行政處罰法》規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上的罰款的行政處罰。
（三）注意適用法律法規(guī)的“時(shí)效性”
法律法規(guī)的生效時(shí)間一般包括三種形式：自公布之日起生效，規(guī)定具體的生效時(shí)間，規(guī)定公布后符合一定條件生效。因此在實(shí)際工作中，對(duì)于適用法律法規(guī)的時(shí)效性應(yīng)主要注意把握：一是否有效，有無被廢止或被重新修訂，補(bǔ)充；二是違規(guī)問題的發(fā)生時(shí)間是否在法律時(shí)效期內(nèi)；三是依據(jù)上位法制定的規(guī)范性文件中上位法是否具有時(shí)效等。
定性依據(jù)是行為人違反了法律法規(guī)設(shè)定的禁止性、義務(wù)性規(guī)定，處理處罰依據(jù)是行為人由此應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定。處理處罰的關(guān)鍵在于定性，定性不準(zhǔn)確，談不上處理處罰的準(zhǔn)確。同一行為如“虛列支出”可能有多種定性：行政事業(yè)單位虛列支出、不按規(guī)定列當(dāng)年支出、不按照預(yù)算執(zhí)行的，是違反預(yù)算管理的行為；虛列支出把資金放到賬外，基本賬上不反映該項(xiàng)資金的，是“小金庫”行為；虛列支出以達(dá)到不繳或少繳應(yīng)納稅款目的的，是偷稅行為。同一行為不同的定性，處理處罰差別很大。有的項(xiàng)目只審計(jì)到虛列支出，而未進(jìn)一步深入調(diào)查的，就有可能造成事實(shí)不清，因此，定性是被審計(jì)單位違法的依據(jù)，也是正確處理處罰的重要前提，審計(jì)實(shí)踐中對(duì)違法行為處罰的，也要有對(duì)行為的定性依據(jù)。
處罰是一種比處理更重的懲罰措施，因此法律對(duì)處罰的種類、主體、程序等方面規(guī)定得更嚴(yán)格。審計(jì)處罰是行政處罰的一種，必須要遵守《行政處罰法》的規(guī)定。從審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)處罰權(quán)要注意，根據(jù)行政處罰法第14條的規(guī)定，只有法律、法規(guī)和規(guī)章才能設(shè)定行政處罰，其他規(guī)范性文件不能設(shè)定行政處罰。
審計(jì)法第四十五條規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”進(jìn)行處理，第四十六條規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為除依法處理外，還可以“依法給予處罰”，正是強(qiáng)調(diào)了依法審計(jì)的原則。同時(shí)也說明，審計(jì)法中的這兩條并不能成為作為作出具體審計(jì)處理處罰的直接依據(jù)，審計(jì)機(jī)關(guān)還必須依據(jù)其他法律、行政法規(guī)中處理處罰的具體規(guī)定來下達(dá)審計(jì)決定。這樣才有利于做到審計(jì)處理處罰與被審計(jì)單位違法違規(guī)的具體情形更加相當(dāng)；也有利于保證審計(jì)機(jī)關(guān)與其他執(zhí)法部門之間處理處罰尺度基本一致，維護(hù)法治的統(tǒng)一和公平。
同時(shí)，審計(jì)法實(shí)施條例在第四十八條關(guān)于被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支行為法律責(zé)任的規(guī)定中，增加了“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”采取具體審計(jì)處理措施的要求，意味著審計(jì)機(jī)關(guān)必須依照法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定進(jìn)行審計(jì)處理，處理措施的種類不能超過審計(jì)法第四十五條規(guī)定的種類。第四十九條關(guān)于被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定中，第二款也明確規(guī)定“法律、行政法規(guī)對(duì)被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為處理、處罰另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。對(duì)于財(cái)務(wù)收支違法違規(guī)活動(dòng)行為，本著有錯(cuò)必糾的精神，有必要對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的這類違法違規(guī)行為，直接規(guī)定處理處罰的一般性措施。當(dāng)然，對(duì)于其他法律、行政法規(guī)有明確處理處罰規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，則同樣要求依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理處罰。因此，在審計(jì)工作中，應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾點(diǎn)：
（一）應(yīng)當(dāng)主要以已明確審計(jì)機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體的具體法律、行政法規(guī)的規(guī)定作為作出審計(jì)決定的法律依據(jù)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)國家有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、行政法規(guī)中的具體規(guī)定，而不是審計(jì)法及其實(shí)施條例中的一般性規(guī)定，作出審計(jì)處理處罰決定。如財(cái)政違法行為處理處分條例就明確了審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)是共同的執(zhí)法主體。
（二）必要時(shí)，其他有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的法律、行政法規(guī)，也可以成為審計(jì)機(jī)關(guān)作出審計(jì)決定的法律依據(jù)。我國關(guān)于調(diào)整財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支關(guān)系到的法律規(guī)范分散于財(cái)政、稅務(wù)、金融、投資、物價(jià)等相關(guān)法律、法規(guī)及各種具體規(guī)定中，分別規(guī)定了一些不同的違反財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的行為和應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。比如，預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、公司法、證券法、商業(yè)銀行法、稅收征管法等與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支相關(guān)的法律規(guī)范對(duì)被審計(jì)單位均有效力，而且更加具體和有針對(duì)性，卻沒有將審計(jì)機(jī)關(guān)明確為共同的執(zhí)法主體。對(duì)此，從審計(jì)法和審計(jì)法實(shí)施條例對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍確立的基本原則來看，審計(jì)機(jī)關(guān)總體上應(yīng)當(dāng)享有對(duì)違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為的處理處罰權(quán)，均應(yīng)成為審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)時(shí)對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行監(jiān)督檢查，作出審計(jì)處理處罰決定時(shí)所依據(jù)的法律規(guī)范。這樣才能保證對(duì)同樣的違法違規(guī)問題，無論是審計(jì)機(jī)關(guān)還是其他執(zhí)法部門，都能夠以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作出處理處罰，使被審計(jì)單位承擔(dān)同等的法律責(zé)任。但需要注意的是，審計(jì)處理的種類僅限于審計(jì)法第四十六條的處理種類，處罰的種類僅限于審計(jì)法實(shí)施條例第四十九條第一款規(guī)定的警告、罰款和沒收違法所得等種類。
（三）修訂后的審計(jì)法實(shí)施條例第四十九條第一款也可以作為對(duì)財(cái)務(wù)收支違法違規(guī)行為處理處罰的法律依據(jù)。只有在其他法律、行政法規(guī)對(duì)財(cái)務(wù)收支違法違規(guī)行為均沒有作出處理處罰規(guī)定時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)才可以依據(jù)條例第四十九條第一款的規(guī)定作出審計(jì)處理處罰決定。
（四）在特殊情況下，如果只有審計(jì)定性依據(jù)，而找不到審計(jì)處理依據(jù)，可將定性依據(jù)作為審計(jì)處理依據(jù)。
（五）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中如何告知被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的救濟(jì)途徑。審計(jì)報(bào)告主送被審計(jì)單位，審計(jì)結(jié)果報(bào)告是主送委托的組織部門或地方政府。在審計(jì)決定中有被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位的救濟(jì)途徑按照單位資金屬性劃分救濟(jì)途徑?！饵h政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第三十二條 規(guī)定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的救濟(jì)途徑是申訴和申請復(fù)核，期限分別是30日和60日，但通過何種形式告知其救濟(jì)途徑，在已出臺(tái)的法律法規(guī)和規(guī)章中，沒有明確表述。根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》第29條的規(guī)定，可在送達(dá)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告時(shí)附上一份《救濟(jì)途徑權(quán)利告知書》，單獨(dú)送達(dá)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部。
（六）關(guān)于竣工決算和跟蹤審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)，《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第九條規(guī)定了竣工決算審計(jì)時(shí)限一般不超過3個(gè)月。第八條第二款“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高工程造價(jià)審計(jì)質(zhì)量，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算”規(guī)定了工程價(jià)款的結(jié)算強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為審計(jì)決定中處理的依據(jù)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意，在竣工決算審計(jì)中雖然資金來源以財(cái)政性資金為主，但涉及施工企業(yè)，監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位，在工程審計(jì)出具的審計(jì)決定的救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)為“如果對(duì)本決定不服，可以在本決定送達(dá)之日起60日內(nèi)，向本級(jí)人民政府或者上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議；或者在本決定送達(dá)之日起3個(gè)月內(nèi)，向人民法院提起行政訴訟。復(fù)議或者訴訟期間本決定照常執(zhí)行”。
