防范化解重大風險是黨的十九大確定的三大攻堅戰(zhàn)之一，有效防范化解金融風險事關打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)全局，而有效防控地方政府性債務風險是防范化解金融風險的重中之重。近年來，黨中央、國務院高度重視政府債務風險防范，出臺多項政策措施強化政府債務管理?；鶎訉徲嫏C關應充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，助力防范化解地方政府債務風險工作，確保黨中央各項決策部署得到貫徹落實。筆者結合近幾年審計工作實際，總結分析地方政府債務審計應關注的重點內容和審計實施過程中存在的困難，對基層審計機關加強地方政府性債務審計工作提出對策建議。

地方政府性債務審計的重點內容

2014年修正的《中華人民共和國預算法》對允許地方政府發(fā)行政府債券在法律層面做出了規(guī)定，隨后，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）全面落實新預算法關于地方政府性債務管理的相關規(guī)定，建立了借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制。本文就從借、用、還三個環(huán)節(jié)分別介紹地方政府性債務審計的重點內容。

（一）重點關注地方政府舉債的合法合規(guī)性

《意見》對地方政府的舉債程序、舉債限額等作出了嚴格限定，在審計實施過程中，應以促進地方政府規(guī)范舉債為目標，加強對地方政府舉債的限額、程序、來源等的審計監(jiān)督。重點檢查地方政府是否突破批準的限額舉借債務，舉借債務是否履行嚴格的審批程序，報本級人大或其常委會批準，地方政府有無違規(guī)為企業(yè)或個人提供擔保、弄虛作假獲得貸款、違規(guī)向單位職工或社會公眾集資、通過BT方式違規(guī)舉債等增加地方政府隱性債務的情況。同時，要按照規(guī)模適度、量力而行的原則，測算地方政府舉債規(guī)模與當?shù)亟洕l(fā)展和政府財力相適應的情況，嚴防地方政府過度舉債。

（二）重點關注債務資金管理使用情況

關于債務資金的管理情況，應重點關注地方政府債務管理制度的建立及執(zhí)行情況，審查地方政府是否建立政府性債務統(tǒng)計報告制度，對債務實行動態(tài)監(jiān)控管理，是否建立健全風險預警及化解機制，加強債務風險管理，是否建立嚴格的責任追究制度，強化債務管理的領導責任。同時，還應關注債務資金收支是否納入預算管理，是否按照分類管理的原則做好存量債務和新增債務的管理，重點檢查地方財政部門是否根據(jù)預算安排、項目建設進度及時撥付資金，有無截留、滯留政府債務資金導致資金長期閑置等效益低下、損失浪費的情況。

關于債務資金的使用情況，應重點關注相關資金使用單位是否嚴格按照批復的預算使用資金，有無隨意變更資金用途或擠占挪用債券資金的情況存在，《意見》規(guī)定債務資金只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，按照這一規(guī)定審查地方政府有無違規(guī)將債務資金用于經常性支出和樓堂館所建設等。此外，應重點關注債務資金使用的效益情況，審查債務資金有無投入違反國家產業(yè)政策、低水平重復建設的項目中。

（三）重點關注地方政府落實償債責任情況

檢查地方政府和企業(yè)是否按照“誰借誰還、風險自擔”的原則明確償債責任，是否將企業(yè)債務推給政府償還或者將政府債務轉嫁給企業(yè)償還；檢查對確需政府償還的債務地方政府是否制定明確合理的償還計劃履行償債責任，對已到期的債務地方政府是否及時還本付息。此外，應高度關注地方政府是否存在通過債務展期的方式規(guī)避償債責任的情況存在。

地方政府性債務審計工作中存在的問題

（一）債務風險狀況難以準確判斷

按照現(xiàn)行規(guī)定，除2015年前形成的存量債務外，新增債務除擔保法等法律允許的擔保債務外，地方政府不得再發(fā)生隱性債務。但部分地方政府為籌措建設資金、償還置換債券覆蓋之外的債務本息違規(guī)或變相舉借債務，加上近年來推廣的政府和社會資本合作、政府購買服務等，雖然這些投資方式形成的債務都不納入政府性債務管理，但這些投資方式可能會形成中長期財政支出責任，是否需要政府承擔償還責任，需要承擔多少償還責任等都具有不確定性，這就給審計人員摸清地方政府債務規(guī)模及其結構帶來一定困難，而且這些隱性債務對影響地方財政金融風險具有重大作用，這就給審計人員準確判斷地方政府債務風險狀況增加了一定難度。

（二）審計債券發(fā)行問題責任難以準確界定

由于允許地方政府發(fā)行地方政府債券是從2015年才開始，地方政府對政府性債務的管理尚處于探索研究階段，在此過程中會出現(xiàn)很多新情況新問題，對于這些問題審計人員難以準確界定。此外，由于政府性債務的形成有其歷史的、客觀的原因，政府性債務風險具有潛在性，導致審計人員對審計發(fā)現(xiàn)的問題難以準確界定責任。

（三）審計人員綜合水平亟待提高

實施地方政府性債務審計過程中，由于涉及金融、政府投資、財政、經濟等多個領域，所涉及的國家政策法規(guī)比較復雜，要求審計人員具備較高的綜合水平以保證債務審計工作的力度和深度。如要實現(xiàn)通過審計揭示債務管理中存在的體制機制的缺陷和漏洞并提出具有針對性的審計建議的審計目標，就需要審計人員具有較深厚的金融學、財政學等學科知識，并能融合運用，審計人員的綜合水平亟待提高。

（四）審計力度有待加強

目前，多數(shù)地方審計機關僅是在財政預算執(zhí)行審計、領導干部經濟責任審計等審計工作中將地方政府性債務作為其中一個審計事項進行審計，而審計中也只停留在摸清地方政府性債務規(guī)模、揭示地方政府違法違規(guī)舉債行為等層面上，缺乏對地方政府性債務的專項審計，審計的力度和深度有待加強。

加強地方政府性債務審計工作的建議

近年來，各級審計機關主要在政策跟蹤審計、財政預算執(zhí)行審計中對地方政府性債務相關情況進行審計。為了更好地加強地方政府性債務審計工作，基層審計機關可以從以下幾個方面努力。

（一）全面摸清債務底數(shù)，準確評估債務風險

在現(xiàn)有的地方政府債務管理機制的基礎上，對地方政府業(yè)已形成的隱性債務進行全面摸底調查，將PPP項目、政府購買服務等投資方式下需要地方政府未來還本付息或地方政府未來需要承擔財政支出責任的債務納入地方政府性債務范圍，在全面摸清債務底數(shù)的基礎上，對地方政府性債務的債務率、負債率、逾期債務率等指標進行測算，進而準確評估地方政府債務風險。

（二）堅持“三個區(qū)分開來”，依法合規(guī)予以免責

審計中，要嚴格貫徹落實黨中央關于堅持“三個區(qū)分開來”的精神和要求，既要堅決查處違法違規(guī)行為,按照“誰舉債誰負責、誰融資誰負責”的原則強化責任意識,從嚴整治舉債亂象,也要明確政策界限,設定合規(guī)免責的邊界，著力打消地方政府、金融機構合法合規(guī)行為的不必要顧慮，保護干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（三）加強審計隊伍建設，注重審計結果運用

審計機關應注重加強人才培養(yǎng)，積極引進復合型專業(yè)人才，加大審計人員關于地方政府性債務相關政策法規(guī)及審計已取得的實踐經驗的培訓力度。同時，要注重審計結果的分析利用，加強對違法違規(guī)舉債行為的問責力度，并將政府性債務管理情況作為領導干部政績考核的重要指標。

（四）合理配置審計資源，加強審計監(jiān)督力度

地方審計機關要切實提高審計資源配置效率，把地方政府性債務納入審計經常監(jiān)督范圍，保證債務審計的力度和深度。除在經濟責任審計、預算執(zhí)行審計等審計工作中增加債務審計的內容外，還應該安排專門的政府性債務審計或專項審計調查，以便及時掌握地方政府性債務的規(guī)模，深入揭示其中隱含的風險隱患，及時發(fā)現(xiàn)體制機制性的問題，促進完善地方政府性債務管理。（作者：薛梅 單位：酒泉市審計局）